通州城乡基本公共服务均等化问题研究

　　　　
　　为推进城乡统筹，促进城乡基本公共服务均等化战略决策的落实提供科学咨询，我们深入到区委农工办、区规划局、教育局、交通局、卫生局、民政局、人力资源和社会保障局等部门和部分乡镇社区进行调查。通过专题访谈、调阅资料等形式，在掌握翔实材料的基础上，撰写了本调研报告。
　　一、全区城乡基本公共服务现状分析
　　近年来，通州财政在促进城乡公共服务方面投入力度大。2011年全区用于教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等民生支出为30.4亿元，比2010年增长28%，占财政总支出57%。其中，涉农支出投入达14.49亿元，在农村道路建设、新农保和新农合实现全覆盖、农村义务教育普及和教育现代化建设及农村医疗卫生服务建设等方面都做了大量卓有成效的工作，在一定程度上，缩小了城乡间基本公共服务的差距。但由于历史和体制等原因，城乡之间在基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障等领域公共服务水平还存在较大差距。
　　（一）城乡基本公共服务投入上存在差距。
　　长期以来，由于体制改革的滞后和制度设计的障碍，社会资金难以有效进入农村基本公共服务供给领域，政府是农村基本公共服务供给的单一主体，而在城乡二元体制下，政府财政对农村基本公共服务的投入与对城镇基本公共服务的投入相比落差较大，与满足农民对公共服务的实际需求和新农村建设的需要有相当距离。调查发现，农村公共服务不仅历史欠帐较多，而且随着经济社会发展水平的提高，公共文化体育卫生服务、农业科技服务、农民素质提升、农民就业创业能力提高等新的公共服务需求也随之不断产生，但受经济发展程度和地方财力投入的限制，农村公共服务建设投入普遍捉襟见肘。
　　1、基础设施投入城乡居民间负担存在差异。基础设施投入城乡居民间的负担差异，主要突出表现在道路建设和自来水供水管道建设方面。虽然年末全区农村道路建设投入力度大，农村道路建设状况得到极大改善。在2003年—2008年已建成960公里村级水泥路的基础上，区财政从2009年起，连续三年总投资3个多亿用于农村道路建设。2010年建成农村公路694.26公里，2011年建成农村公路350公里，至2011年底全区共建成四级农村公路3296.35公里。在农村道路建设中，区财政对三余、骑岸、东社、十总、五甲（2011年区政府将二甲列入欠发展镇、五甲镇脱贫不列为欠发展镇）5个欠发展乡镇农村道路建设补贴33万元/公里，其余乡镇26万元/公里。但是，就道路交通建设中城乡居民的负担而言，农村居民与城镇居民之间差距还很大，城镇道路交通建设是政府行为，由区财政承担，而村级道路建设资金中，有一部分是农民通过“一事一议”自己筹集。近两年农村道路建设的财政补贴标准虽已提高，但在一定程度上还存在建设资金缺口的问题，这些资金缺口在欠发达乡镇仍需农民出钱填补。此外，由于每年财政补贴道路建设指标有限，僧多粥少，还有部分镇村道路路况较差。目前，我区城镇居民已饮用上水质好的长江水。但长江水总管只通到各中心镇，费用由省财政根据农村饮水安全计划承担，到村各家各户的支管费用则要由区镇财政承担（欠发展镇区财政承担60%，一般镇区财政承担40%）。由于部分镇财力不足，要由受益者，即农户承担部分费用。石港、十总（老二爻）、骑岸、三余等镇的部分农民至今还没有饮上长江水，仍在饮用深井水。
　　2、城乡义务教育资源配置不均衡。在义务教育方面，区财政投入逐年增加。2007年以来，通过财政统筹，加大对农村中小学的投入，加快教育现代化进程。目前，就义务教育而言，无论学校教育设施、教学装备还是教师待遇，城乡中小学之间的不均正在缩小。但是，由于2007年以前实行主要由镇财政承担义务教育经费投入的财政体制，受镇财力限制，农村中小学义务教育投入普遍不足，从而造成城乡义务教育资源配置不均等的历史欠帐短期内难以消除。最突出的问题是师资力量配置上的差距，优质师资大都集中在城区及部分中心镇，而且由于农村学校为教师提供的服务和文化等方面的软性配置与城镇学校有较大的差距，这就导致优质师资资源不断向城镇学校流动，形成城乡师资配置的非良性循环。
　　3、城乡公共医疗资源配置不均衡。在基本医疗卫生服务方面，我区从2011年2月开始，在公立的镇级卫生院推行国家基本药物制度，全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售，在一定程度上化解了农民“看病贵”的问题。但现实问题是在公共医疗资源配置上全区的医疗资源80%集中在城镇、20%在农村。优质医疗资源更是集中在城区，城乡医疗资源配置失衡较为突出，区人民医院、中医院经常人满为患，而镇卫生院则常常门庭冷落。虽然，在农村各村都成立了社区服务中心，但在医疗设施和人员配备上投入较小，农村社区服务中心医疗条件简陋，有些医务人员也没有经过较为正规的医护培训，医护水平大都处于低水平，只能给农村居民打打针、配点药，治疗一些小毛小病，农民患病仍以到县以上大医院就诊为主，农民“看病难”现象仍未有效解决。
　　4、城乡社会保障不均等。我区城乡社会保障建设也存在明显差距。在城镇已基本建成以养老保障、医疗保险和失业保障为主要内容的、覆盖率和保障水平较高的社会保障体系，而占全区人口较大比重的农村居民虽已有新农保、新农合等社会保障覆盖，但保障水平低、保障项目缺失。在最低生活保障方面，2011年全区共有1735人（925户）城镇居民享受了城市最低生活保障，保障标准为350元/月（2011年7月以后为400元），全年共发放城市最低生活保障资金497.7万元。而农村有22323人（14048户）享受了农村最低生活保障，保障标准为230元/月（2011年7月后调为280元）。虽然农民有土地保障，但对享受农村最低生活保障的群体来说或老弱，或贫残，土地保障对他们而言作用不大。在基本养老保险方面，自2011年7月1日起执行《南通市通州区城乡居民社会养老保险暂行办法》，原新型农村社会养老保险制度已与城乡居民社会养老制度并轨，原新农保参保人员转入城乡居民社会养老保险继续参保。原新农保虽然实现全覆盖，但保障水平较低，对农村居民的生活保障度不高。目前，农村居民养老保险待遇由基础养老金、个人账户养老金构成。其中，基础养老金由财政全额承担，区实行统一标准每人每月60元（省市财政各补贴30元）。在基本医疗保险方面，全区农村居民医疗保障主要是参加新农合。2011年全区参合率是99.05%，虽然农村居民参合率高，但是报销比例仍低于城镇居民，从住院费报销比例看，300元（区级医院为500）—1000元段，报销40%；1000元—20000元报销65%；20001元以上报销70%，最高限额是10万元。这里存在两个问题：一是20000元以内的报销比例偏低，农村居民住院医疗费用大多集中在这个区间；二是最高限额10万元，标准定得较低，大病、重病的首次医疗费用和后续费用远远超过该标准。基本药物报销比例和特殊病种的补偿也有待进一步提高。2011年全区共有66874名农村居民报销医疗费用总额为1.71亿元，每人平均只有0.254万元。而同期城镇职工医疗保险的平均报销比例达85%—90%。
　　（二）农村基本公共服务结构上出现失衡。
　　受农村现实状况和公共服务供给难易程度的影响，农村公共服务经常存在短缺与过剩并存的结构失衡问题。农村公共服务供给中，有两部分领域投入比例较高且投入次序靠前：一是水利设施、道路交通等生产性基础设施供给相对充分，农民满意度较高；二是一些硬性规定的设施建设，如公路两旁房屋的“外墙粉刷”，村公共服务中心的健身设备等实用性、利用率相对偏弱的项目。这两部分公共服务供给与现实需求相比相对充足，有些甚至出现过剩和浪费现象。而与农民生产生活密切相关的农业科技教育、文化娱乐和农民集中居住地的基础设施等方面的投入仍显不足，导致相关公共服务严重滞后。此外，法律援助、社会治安、环境保护等公共服务仍然缺乏。
　　（三）农村基本公共服务区域不平衡性较大。
　　除了城乡之间存在公共服务落差较大外，同是农村地区，受历史沿革、要素禀赋、发展水平、区域条件、农村空间分布等影响，不同区域因条件和能力不同而导致公共服务供给差距也较为明显。通州南片经济发达镇在农村公共服务的供给数量和质量上都明显优于通州东片和北片的部分镇。就以道路交通为例，先锋、川姜、张芝山等南片镇村道路，无论是道路规格等级还是道路密集度都要明显优于三余、五甲等北部镇。但是，南片发达镇公共服务方面也存在自己的“发展烦恼”，当地农民对环境保护的诉求要明显高于北部农民。
　　（四）农村基本公共服务资源利用效率低。
　　近年来，全区农村公共服务的财政投入可以说是历史上投入力度最大的时期。以道路交通为例，全区建成3000多公里的农村道路，这对一个县级行政区域来说是突破性的进展。但事实上即使再建设3000公里，也达不到户户通的目标，原因是农民居住实在太分散。所以，政府在农村公共服务规划建设的考量中，在追求单位效率与满足更多人的低水平需求的选择中，选择了后者。在平均与合理之间，选择了平均。仍以道路建设为例，我区农村道路以4m宽为标准，部分镇甚至还在建2.5m—3m宽的农村道路，而在苏南，农村道路路宽已达7—8m。以上分析可以看出，必须研究提高我区农村公共服务资金利用效率的问题。
　　二、城乡基本公共服务存在问题的原因分析
　　造成我区城乡基本公共服务非均衡的原因是多方面的，归纳来看主要有以下几点：
　　（一）优先发展城市战略及由此形成城乡二元结构，是城乡基本公共服务非均等化的历史原因。建国后，为摆脱贫穷，尽快建立比较完备的工业化体系，国家选择了“城市偏向，工业先行”的非均衡发展战略。在处理工农关系、城乡关系上采取了对农产品实行“统购统销”的政策，形成工业品与农业品的不等价交换，通过这种价格“剪刀差”，从农业得到大量资金支持工业。改革开放后，市场机制在工农业产品价格形成中起主导作用，政府不可能再通过控制价格来获取农业剩余，但却通过所谓“经营城市”等手段，凭借行政权力低价征用农民土地，在全国已给农民带来了超过2万亿的损失。城市从农村“搜取”大量资源的后果是农村经济、社会发展速度的长期滞后。我区存在的城乡基本公共服务的非均等化现状，很大程度上也归因于此。同时，城乡二元结构加剧了两者基本公共服务供给的不均等。与其他地方一样的城市偏向型公共产品使用分配制度，是由建国初期形成的城市优先发展、城市居民优先享受、城市资源优先配置的经济发展战略所决定的，至今未有大的改观。在城乡分割的公共产品供给制度下，公共产品配置主要向工业和城市倾斜；从以农养工到农工自养，城乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益呈现，在城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都大大优于对农村公共产品供给。与城市相比，在“农民的事农民办”的政策影响下，政府对农村公共产品的供给严重不足。长期实行的城乡二元户籍制度，把农民限制在土地上，忍受着基本公共服务不足的状态。近年来，虽然户籍观念在逐步淡化，农民大量进城务工，干着与市民同样的工作，但由于身份的原因而受到极其低下的待遇，几乎无法享受城市居民普遍享有的公共服务。从这个角度来说，城乡有别的户籍政策加剧了城乡基本公共服务的非均等化。
　　（二）财税制度的设计与倾向，直接造成城乡基本公共服务的非均等化。我国实行分税制改革后，各级政府之间形成重财权、轻事权；事权下移，财力上移的格局，财力不断向中央和省级政府集中，而事权不断向基层政府下移。基层政府的事权越来越大，却没有相应的财权与之匹配，造成基层财政困难，导致基层财政实际上成为“吃饭财政”。因此，在现实情况中，农村基础设施建设和社会事业发展很难被纳入政府统一的发展规划中进行统筹安排，各级对农业发展、农村基本建设和社会事业发展的投资严重不足，这种非农取向的投入体制，必然造成农村基本公共服务事业发展缓慢，农民承担了很多本该由政府承担的经济负担，这种做法是不公平的，不仅严重地增加农民的负担，制约了农业和农村经济的发展，而且违背了公共产品的特性及其生产、供给规律。如基础设施建设方面，城市的道路、自来水等设施都由政府出资建设，供居民共享，农村的道路则要本村本队修，电力和自来水等公用设施都由集体向农民集资建设，农民还要承担诸如路基堆土、占地使用费补贴等费用。这种向城市倾斜的财政体制，直接造成城乡公共服务不均等。
　　（三）新农村建设规划科学性与执行严肃性的欠缺，是导致城乡公共服务非均等化的现实原因。新农村建设是现阶段广大农民的迫切需求，是统筹城乡发展、缩小城乡差距、贫富差距、促进社会和谐的主要举措。但在实际建设过程中，由于在规划的制定上存在随意、盲目、多变，没有坚决贯彻尊重实际、遵循客观规律的唯物主义原则，导致规划必须具备的科学性、长远性和执行的严肃性被忽视，这在农民集中居住地建设规划中表现尤其突出。无论是集中居住地的选址、数目量和规模的安排，还是基础设施、配套设施的建设，都一定程度缺乏科学合理和长远统筹；在规划执行上，存在追求权力利益化和部门利益化现象，出现规划执行上价值取向的偏差，这不但严重损害了新农村建设的发展进程，也直接导致本就十分紧张的农村公共服务建设资金的不正常流失，产出效率的降低和公共服务产品结构的失衡，增加了城乡公共服务均等化实现的难度。
　　（四）政绩考核的不科学及各级之间职能的不清晰，是城乡公共服务非均等的体制原因。一方面，在政绩考核体系的设计上，过分追求对一些硬性可量化经济指标的考核和评比，而与广大城乡居民生活密切相关的医疗卫生、文化教育、社会保障、环境卫生等民生、惠民方面在考核指标体系中关注度不明显，考核强度不够。另一方面，各级在为农村提供基本公共服务的职能分工上不明确，一些理应由上级提供的公共服务却由基层政府提供。这两方面导致基层地方政府热衷彰显其经济职能，忽视其社会职能，过分倾向于提供能显现政绩的“硬性”基本公共服务，而忽视“软性” 基本公共服务的供给。
　　三、实现通州基本公共服务均等化的对策建议
　　实现基本公共服务均等化，对宏观层面上的法规、政策的制定及制度设计等方面，本文不作讨论，只就县域一级而言，我们建议应从以下几方面入手：
　　（一）建设好城乡公共服务均等化的平台。
　　农民集中居住，是当前破解城乡公共服务非均等化困局的一个好举措，实现农民集中居住不仅可以节约土地、提高土地利用率，而且可以提高农村公共服务资金使用效率，是实现农民变居民，城乡一体化的现实选择。当前，推进农民集中居住地建设，要注意以下几方面工作：
　　1、科学规划。要坚持前瞻性与科学性相结合，长远与现实相结合，全局与局部相结合，不能好高骛远，更不能只盯眼前，集中居住地规划要充分考虑数目、规模、地点、要素配置及发展趋势等因素。既要考虑农民现实的居住生活需求，又要考虑未来农民生活水平提高的发展要求，要能经得起现实的检验和历史的考量，规划一经确定，绝不能随意更改变动，必须维护规划的权威性。
　　2、政策配套。包括制定农民入城入社区的优惠政策，给失地农民提供的社会保障措施，集中居住地土地流转调整的政策规范，以及促进农业生产规模化、高效化生产的政策支持等。
　　3、战略调整。一方面，把公共服务建设资金的投入由面上平均铺洒转向农村集中居住地重点倾斜；另一方面，将集中居住地住房建设由统一式向分梯次、分档次规划和建设。
　　4、纪律保证。依法加强对农民建房审批和监管，提高监管队伍的整体素质，严肃建管秩序。严肃查处违法建设，重点是坚决执行先拆后建、建新必拆旧的政策。
　　（二）建设服务型政府，强化政府公共服务职能。
　　服务型政府是以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。公共服务均等化要求实现政府职能的根本转变，建立健全基本公共服务均等化的考核体系，将公共服务、公共产品的提供作为对各级考核的一项重要指标。在今后一个时期，要适当降低政府对经济增长的追求热情，激励加大对基本公共服务的提供力度。我区在推进率先实现基本现代化的进程中，要十分重视自身职能的转换，切实加强公共财政体制建设，重点向农村社会领域倾斜，不断增加和调整农村公共服务的内容和项目，以满足农民不断增长的公共服务需求，努力提高政府公共服务的能力。
　　（三）调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域。
　　大力调整和优化全区财政支出结构，在财力有限的前提下，应根据农民对农村基本公共服务的重要性和满意度排序，优化公共投入对不同基本公共服务的投资顺序，把更多财政资金投向基本公共服务领域。公共支出要向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向欠发达地区、困难群众倾斜。对农村公共服务支出的重点，应放在增加农村地区的基础教育、基本医疗卫生、最低生活保障等方面，尽快让广大农村居民享受到均等的义务教育、基本医疗卫生、最低生活保障等基本公共服务，让广大农民群众共享改革发展成果。这既是公民的基本福利权利，也是实现社会公平正义的客观要求。
　　（四）不断探索和完善农村公共服务的供给方式。
　　探索农村公共服务供给途径和方式，是加强和改善农村公共服务供给的必然要求。政府提供公共服务的方式可以是自己提供，也可以通过购买服务，采取何种方式取决于两者的效率与质量的比较，农村基本公共服务中有许多服务具有部分竞争性和排他性，可以充分利用市场力量和社会组织进行供给，实现供给主体多元化和供给竞争化，以提高供给效率和使用效率。应鼓励社会资本进入公共服务领域，如在农业水利供给、农业科技服务、计划生育服务、乡村医疗服务等方面，采用合同承包、许可经营、服务购买、凭单制等市场化模式供给服务。应在充分发挥基层地方政府主导供给的前提下，积极为社会组织和市场力量参与提供农村基本公共服务创造条件，实现供给方式多样化。同时，积极鼓励有条件的企业、个人以及非政府组织积极参与农村公共服务的自愿供给。
　　（五）坚持从实际出发，优化城乡公共服务资源配置。
　　公共服务资源，无论是由政府提供，还是由市场提供，总体上是有限的，在现阶段还具有稀缺性特征。鉴于此，我们建议一是由于农民的现实经济状况、农民的个体素质、农村的社会道德文化等因素的制约，政府在向农村提供公共服务时，要坚持从实际出发的战略实施，确定优先提供的重点和后续次序。二是结合沿海沿江开发，结合项目建设，科学规划，在推进城市化的进程中逐步均衡公共服务资源在城乡之间的配置。如农村的道路建设，应与村、镇经济社会发展的总体规划紧密结合，科学安排道路建设，否则一村一镇耗资巨大的道路建设，若干年后很有可能废弃或毁弃。
　　（执笔人：沈平  张华  胡永洲）